非羁押诉讼制度研究
——以检察机关开展刑事检察工作为视角
刘文芳（西塞山区检察院 检察官助理）
摘要：非羁押诉讼既是贯彻宽严相济刑事政策、落实司法人文关怀的重要内容，也是凸显审前分流价值、修复社会关系的重要载体，更是防范冤假错案、提升司法公信力的重要抓手。由于我国尊重和保障人权的立法宗旨形成较晚，长期存在的“羁押为常态，非羁押为例外”司法实践，我国的非羁押诉讼制度还处于初步发展阶段。当前正值深化司法体制改革，检察机关在践行非羁押诉讼制度中进行了有益探索，取得了一些成效，但也不可避免地存在着某些问题。笔者在分析非羁押诉讼理论的基础上，以检察机关职责为视角，对检察机关非羁押诉讼程序的现状和问题进行研究，探讨如何改进完善检察环节中非羁押诉讼程序。
关键词：羁押必要性审查 风险评估赔偿保证金 异地协作 社会化监管电子手表监控平台 程序性制裁
引言
最高人民检察院在《2018-2022年检察改革工作规划》中指出，要“完善羁押必要性审查制度，减少不必要的羁押”“健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式，完善速裁程序、简易程序和普通程序相互衔接的多层次诉讼体系。”近些年，我国非羁押案件的数量逐年递增，特别是危险驾驶入刑之后，部分地区的非羁押案件已经占到刑事案件总数的一半以上。基于此，有必要深入考察非羁押诉讼在公诉环节运行的整体状况，从而为完善非羁押诉讼程序、提升办案质效提供有益借鉴。
一、非羁押诉讼制度的基本理论
（一）非羁押诉讼的概念
非羁押诉讼是指在刑事诉讼活动中，依照法律规定和案件的具体情况，公安机关、人民检察院、人民法院对罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人，在不采取刑事拘留、逮捕强制措施的情况下进行立案侦查、审查逮捕、审查起诉、审理裁判的诉讼方式。非羁押诉讼是通过采取非羁押性强制措施，对于涉嫌罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人以非羁押替代审前的拘留、逮捕的羁押措施，在保证诉讼顺利进行的前提下，不剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，将其放在开放的社会环境中由派出所进行监督。
（二）非羁押诉讼适用的条件
1.犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律无争议。
这是适用非羁押诉讼制度的前提，实质是对作为定罪根据的证据在质和量两方面的综合要求。而如何考量犯罪事实是否确实、充分，则应当严格依照以下标准进行审查：(1）据以定案的每个证据是否都已查证属实。(2）每个证据是否和待查证的犯罪事实之间存在客观联系，即是否具有证明力。(3）属于犯罪构成要件的事实是否均有相应的证据能够加以证明。(4）所有证据在总体上是否已足以对所要证明的犯罪事实得出确定无疑的结论，即是否能够排除其他一切可能性而得出的唯一结论。另一方面，公、检、法三方司法机关对适用法律是否均无争议也是适用非羁押诉讼制度的必要条件。
2.可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金。
这是对非羁押诉讼制度的适用对象进行了限制。首先，我们可以看出，非羁押诉讼制度的适用罪名主要包括有交通肇事、故意伤害、盗窃、诈骗、掩饰、隐瞒犯罪所得、职务侵占等罪名。其次，非羁押诉讼制度的适用范围限制为犯罪情节相对较轻，犯罪金额不大，犯罪嫌疑人、被告人系主观恶性较小的初犯、偶犯、从犯、胁从犯、过失犯； 预备犯、中止犯、未遂犯；防卫或避险过当以及犯罪后有自首、立功表现，或犯罪嫌疑人、被告人在案发后积极退赃退赔或双方当事人已达成赔偿协议等情况的案件。此类案件往往存在法定、酌定从轻、减轻、免除处罚情节或可能判处缓刑的可能，此类案件适用非羁押诉讼制度可有效地规避捕后判轻刑问题的出现。
3.犯罪嫌疑人、被告人如实供述自己的罪行，社会危险较小。
如何准确地适用非羁押诉讼制度，需要承办人员在审查案件的同时，慎重考虑犯罪嫌疑人、被告人的犯罪动机和主观目的，犯罪嫌疑人、被告人所犯罪行经查证属实，未涉嫌其他重大犯罪，是否有明显的悔罪表现，能否在传讯时及时到案，没有毁灭、伪造、转移、隐匿证据，干扰证人作证、串供或实施打击报复等风险发生的可能，有无可靠的担保人等因素对其社会危险性进行综合评估，保证其在采取取保候审或监视居住等非羁押性强制措施后不足以发生社会危险性，从而保证非羁押诉讼制度的有效实施。
（三）非羁押诉讼的原则
非羁押诉讼的原则，是指在程序设计与制度适用中必须遵循的基本要求，一方面应考虑刑事诉讼正当程序标准，另一方面也应考虑强制措施适用的特点。
一是程序法定原则。程序法定原则的前身是程序保留原则，英美法系国家称之为正当程序原则，是在刑事诉讼领域具有全局性指导意义的基本原则，其包含两个层面的含义：一是立法层面，即刑事诉讼程序应当由法律事先明确规定。二是司法层面，即刑事诉讼活动应当依据国家法律规定的程序进行。我国刑事诉讼法对取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的适用条件、程序、人员范围作了规定，既不能自行设定其他非羁押性强制措施，也不能随意改变、增设取保候审、监视居住的适用条件、范围、程序。
二是比例性原则。作为公法领域的“帝王条款”，凡是涉及国家公权力对公民私权利干预的情况，均应适用比例性原则，即公权力采取的手段与目的之间必须合乎比例。具体到强制措施适用中，首先应满足适合性原则，即具体强制措施应符合保障诉讼的目的或有助于实现该目的，而不能与该目的相背离或用于其他目的。其次应满足必要性原则，控制犯罪与保障人权的平衡是刑事诉讼制度发展的一条重要规律，二者一定要保持适当的平衡，在最大限度保障人权的同时，一定要充分考虑控制犯罪的能力和需要。即在达成保障诉讼目的过程中，如有多种手段能够实现该目标，只能选择那些最必要的、对公民不会造成损害或损害最小的强制措施。再次应满足相称性原则，“限制基本权的手段之强度，不应超过达成目的所需的范围，同时因其限制所造成之不利益，不得超过其所欲维护之利益。”适用非羁押诉讼，减少未决羁押，本身就是比例性原则的彰显。在非羁押诉讼制度构建中，保障诉讼的前提下，尽可能选择适用对相对人侵害最小的手段，将对公民权利的影响降到最低。
三是司法审查原则。司法审查原则是指在对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押措施时，必须经法官或司法官员通过公开庭审，充分听取侦控方、被追诉方及辩护人意见后，居中作出是否羁押的决定。根据我国刑事诉讼法规定，除逮捕由检察机关审查决定外，其余四种强制措施均可由侦查机关自行决定和执行，司法审查原则在强制措施体系中还未确立。构建非羁押诉讼制度，一方面，应将全部强制措施纳入司法审查体系，如对不符合羁押标准，但还需要进一步侦查的犯罪嫌疑人，检察机关需要对其是否符合拘留、取保候审、监视居住条件予以监督。另一方面，还应按照司法审查的程序要求，完善各项强制措施的决定、执行程序，建立检察机关的审查机制、监督机制，阻断侦查机关与刑事被追诉人的直接对话，排除控辩双方权利（力）不对等状况。
四是司法救济原则。对刑事强制措施进行司法救济，指的是将有关机关对刑事被追诉人作出剥夺或限制人身自由的决定合法与否的问题，提交给第三方进行司法审查和及时变更。各国审前羁押普遍遵循有权力必有救济的原则，设置了相应的救济程序。如法国规定，包括预审法官作出的司法监督裁定、自由与羁押法官作出的先行羁押裁定，当事人都有权上诉到上诉法院预审庭，对其进行上诉审查。推行非羁押诉讼，需要在刑事诉讼法层面增加相应的司法救济程序，确保已被羁押的被追诉人能够将羁押的合法性问题提交给司法机关进行持续审查，及时纠正不合法、不必要的羁押，进而充分保障犯罪嫌疑人、被告人的基本诉讼权利。
二、非羁押诉讼的现实意义
审前羁押的目的在于保障诉讼，但是其与刑事司法领域最高准则——无罪推定原则有着高度紧张关系，存在公权力不当限制私权利的可能及价值困境。在我国司法实践中，“普遍羁押”“超期羁押”“久押不决”等现象长期存在，犯罪嫌疑人、被告人的基本人权得不到保障，而推行非羁押诉讼制度则能有效地解决这些问题。现代刑事司法理念要求兼顾惩罚犯罪与保障人权，因此，非羁押诉讼制度主要具有以下独特的功能和作用：
（一）尊重保障人权，体现以人为本。
人身自由是人权最核心的内容之一。2012年我国新修正的《刑事诉讼法》将尊重和保障人权写进了第二条，这表明人权保障原则在我国的确立。非羁押诉讼在保障诉讼顺利进行的同时又兼顾对人权的尊重，是法治理念的重大进步。因此，非羁押诉讼是人权保障在刑事诉讼活动中的体现，在充分尊重人权的同时，通过相关配套机制，提高办理案件的质量，使矛盾得以解决。
（二）节约司法资源、提高诉讼效益。
司法资源具有有限性，因此必须提高诉讼效益，以节约司法资源并提高资源有效利用率。刑事司法实践中，适用非羁押诉讼，可以降低逮捕率，解决公安机关特别是基层公安机关案多人少的巨大压力，并减轻看守所因关押量有限的管理压力。与羁押制度相比，非羁押诉讼制度的推行，能够避免犯罪嫌疑人、被告人之间交叉感染，减少了因羁押修建羁押场所、配置羁押司法人员等投入，从而极大地节约了司法资源。
（三）化解对抗心理，更高效地解决纠纷。
对于轻微刑事案件适用非羁押诉讼，案件当事人更容易接受，司法机关也更便于与当事人沟通，对其进行释法说理工作，最大程度地减少了当事人与司法机关之间的对抗，从而改变了即使将犯罪嫌疑人逮捕，案件深层的隐患仍无法解决的问题。同时，也可以缓解犯罪嫌疑人、被告人与被害人之间的冲突，促进刑事和解，从而增进社会和谐。
三、非羁押诉讼制度的现状
（一）检察机关开展非羁押诉讼的有益探索
检察机关作为刑事诉讼活动的中间环节，在推进非羁押诉讼进程中起着承上启下的主导作用。近年来，全国检察机关在最高人民检察院的指导下，积极探索开展非羁押诉讼，取得了良好的效果，为进一步推进非羁押诉讼提供了鲜活的实践样本。
一是捕前协商分流，引导不捕直诉。当前，审前羁押率过高成为制约非羁押诉讼开展的难题。为解决这一问题，多地检察机关加强与侦查机关沟通，共建提请逮捕前协商工作机制，细化提请逮捕条件，突出以轻微刑事案件捕前过滤分流为重点，通过严把审查逮捕入口关，推动改变“构罪即捕”的非理性司法状况，明确了非羁押诉讼的适用标准、案件范围和类案提请逮捕标准，统一执法、司法尺度。如，建议侦查机关对不符合条件的案件不再提请逮捕，并及时变更强制措施，采取非羁押方式直接起诉；对于提请逮捕案件证据存在重大缺陷、不符合逮捕条件、证明材料不能说明社会危险性的，以发出《建议不提捕意见函》的形式建议侦查机关不提请逮捕，或者建议补充完善证据材料后再提请逮捕，从源头上截留了不符合条件的案件进入审查逮捕环节，有效降低了提请逮捕率，提高了审查逮捕质量和办案效率。
二是探索赔偿保证金制度，促进非羁押性强制措施的依法适用。实践中，刑事案件赔偿是否到位是进行刑事和解的重要条件，也是判断犯罪嫌疑人社会危险性高低、是否适用非羁押性强制措施的重要依据。在一些轻微刑事案件中，考虑到犯罪嫌疑人主观恶性、赔偿意愿和被害人意愿，需要由检察机关、公安机关进行协调，促使双方达成和解，积极化解矛盾，降低羁押性强制措施的适用。但对于一些一时难以达成和解、存在涉法涉诉风险的案件，办案机关在适用非羁押性强制措施时往往有所顾虑，不敢依法大胆适用。为此，多地检察机关，针对交通肇事、轻伤害等轻微刑事案件被害人“狮子大开口”和“上访绑架逮捕”等实践难题，与当地省市公安机关、法院、司法行政部门等探索开展了轻微刑事案件赔偿保证金（提存）制度，将其作为非羁押诉讼的配套保障措施，收到了良好成效。
三是研发“电子手表”监控平台，强化非羁押诉讼保障功能。为强化取保候审的诉讼保障功能，防止因取保脱逃不能保障诉讼程序顺利进行的风险，多地检察院开始研发并投入使用“电子手表”智能监控平台系统，为取保候审的人员佩戴“电子手表”，通过北斗卫星、基站等多种定位模式，对佩戴“电子手表”的人员进行实时定位和轨迹查询。当佩戴“电子手表”人员擅自离开规定的区域或强行破拆手表时，系统会自动向侦查人员发送报警信息，便于办案单位及时发现犯罪嫌疑人是否脱逃，并及时处置。
四是积极开展羁押必要性审查，加强人权保障。2016年，最高人民检察院出台《关于贯彻执行〈人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行））的通知》《关于贯彻执行（人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行））的指导意见》，对羁押必要性审查规定的贯彻落实提出具体要求，将羁押必要性审查办案数量与规范化检察室等级评定相挂钩，对办案数量与办案比例提出量化要求。各地检察机关认真贯彻落实最高人民检察院的决策部署，采取多种措施加大办理羁押必要性审查案件力度，立案数、建议数、采纳数、占逮捕数比例等核心业务指标均创历史新高，建议被采纳数同比翻一番多，有效保障了被羁押人的合法权益。
（二）我国非羁押诉讼实践中存在的问题
尽管直诉机制及非羁押诉讼在我国各地的探索实践取得了一定成效，对于保障人权、化解矛盾、节约司法资源、提高实施效率都起到了一定作用，但并不全尽人意，非羁押强制措施在刑事诉讼中的使用率仍偏低，还存在着许多问题。
1.非羁押诉讼案件办理案件周期长问题不容忽视。对于犯罪嫌疑人在押案件，各职能部门均能按照法定程序在法定期限内办结。但对非羁押诉讼案件，犯罪嫌疑人没有被羁押，法律规定期限较长，加之公诉部门一直存在办案人员较少，案件压力大的实际情况。故多数办案人员往往选择先办理手中犯罪嫌疑人被羁押案件，非羁押诉讼案件能拖则拖，把公诉部门能用的时间都用完，三次延长审查起诉期限和二次退回补充侦查，以致非羁押诉讼案件办理周期较羁押案件普遍过长，迟迟不能作出终结性处理。
2.适用替代羁押措施后，犯罪嫌疑人及时到案率低。非羁押诉讼试验阶段确实取得了一定效果，多数犯罪嫌疑人能够遵守法定义务及时到案，保证了刑事诉讼程序的顺利进行。然而也有一部分犯罪嫌疑人在不羁押期间实施串供、翻供等妨害侦查的行为，甚至脱逃拒不到案，影响了刑事诉讼程序的进行。由此被害人一方意见非常大，出现堵公检法的大门、四处上访给办案人员形成了极大的压力。采取替代羁押措施本是为了更好地保护犯罪嫌疑人的合法权益，方便其行使辩护的权利，但由于一些犯罪嫌疑人本身缺乏法律常识，而办案人员对非羁押而对非羁押诉讼不了解，在被非羁押后往往不能到案或者不能及时到案，或者是认为一旦被取保候审，就以为案件已经终结，再次通知到案时，由于害怕甚至逃避到案，结果为保障诉讼程序的进行被司法机关提请逮捕，导致犯罪嫌疑人对法律的权威产生怀疑，而司法机关则为再次执行逮捕耗费司法资源，费羁押措施未起到应有的作用。
3.外来人员被排除在非羁押诉讼的适用范围之外。随着经济和社会的迅猛发展，人口的流动性增大，大城市甚至小城镇的外来人员在逐年增多，而外来人员实施犯罪行为后通常被排除在非羁押措施之外。理由无非是外来人员无固定收入、固定居所，因而无法满足采取取保候审和监视居住的保证条件，不能提供有效地保证人，而外来人员由于经济能力所限，也难以缴纳保证金，直接导致非羁押诉讼在这一群体中无法适用，显然是有失公平的。但根据现行法律的规定，取保候审和监视居住的条件显然是外来人员无法满足的，无相对固定的职业和住所，不具备人保或财保的充足条件，流动性较大，在当地无所牵挂，一旦提供保证条件取保候审后，在没向公安机关报告的情况下就返回家乡，导致事后无法通知到案的情形也是常态。
4.审查过程单方行政审批色彩浓厚，抗辩性较差。检察机关在审查逮捕案件中，依赖案卷材料，倚重侦查活动中形成的证据材料。实践中，案情纷繁复杂，每个案件都会存个体差异，需要综合考虑案件的犯罪构成，加之公安机关囿于惩罚犯罪的目的，移送时很少提及嫌疑人罪轻或者无罪的证据。此外，在审查逮捕环节犯罪嫌疑人获取辩护律师的概率较低，法律未赋予律师在此阶段的知情权、阅卷权，缺乏提交有利证据的有效途径，辩护律师对逮捕决定的形成影响有限。时间短、任务重，程序性讯问，检察官缺乏面对面地听取控辩双方的质证和辩论程序，案件基本上采取审批化、封闭性的办案模式，中立性和公开性有所欠缺，逮捕程序的诉讼化程序较低，不利于对案件合理性与准确性的分析，增加不当逮捕可能性。
5.逮捕强制措施的司法救济缺失。批准逮捕事关犯罪嫌疑人的宪法性权利，《刑事诉讼法》中仅赋予公安机关对检察机关不批准逮捕的决定认为有错误的时候的复议复核权，尚未赋予犯罪嫌疑人对逮捕决定不服时的及时救济性权利，忽视了对被羁押者的救济。同样，被羁押的犯罪嫌疑人申请取保候审的具体途径和程序也存在缺失的状况。犯罪嫌疑人原本处于弱势的一方，救济渠道明显弱于公安机关，因此犯罪嫌疑人被批捕后解除羁押或者变更强制措施的困难重重。
四、完善非羁押诉讼制度的建议
（一）建立符合诉讼规律的审前羁押审查机制
1.明确羁押必要性事实的举证责任。由于审前羁押是国家对个人采取的刑事强制措施，代表国家的追诉机关居于绝对的优势地位，因此，同样应当遵循追诉方承担举证责任的原则。提出羁押申请的侦查机关应当承担举证责任，即侦查机关提出羁押犯罪嫌疑人的申请时，应当对犯罪嫌疑人有羁押必要的事实进行举证和证明。如果侦查机关无法提供证据或证据不足，则由侦查机关承担申请不被批准的后果。被申请羁押或申请变更羁押措施的犯罪嫌疑人一方只需提出自己不符合羁押法定条件或者羁押属于不必要的意见或者理由即可，不必提供相关证据。举证责任的明确将有效解决侦查机关不重视羁押必要性证据收集的问题。
2.明确羁押必要性事实的证明要求。羁押必要性属于程序性事实，而且多数情况下是一种可能性事实，因此，可以考虑适当放宽对证据规格、形式和取证人、取证程序的要求。对于羁押必要性证据的收集，在人刑事案件中，可以将社会调查报告、心理测试报告、监护帮教考察情况等证据纳入审查范围，作为判断羁押必要性的有效证据。对羁押必要性事实的证明标准，也不需要达到排除一切合理怀疑的实体定罪要求，只需要采用优势证明标准即可，即证实不予羁押，保证诉讼程序顺利进行的可能性大于妨碍诉讼的可能性，就可以认定无羁押必要；再犯的可能性大于不再犯的可能性，就可以认定有羁押必要。
3.建立专门的风险评估辅助机构。在非羁押诉讼制度实施中设立专门的风险评估辅助机构，对非羁押诉讼制度的适用性进行综合评估。案件承办人重点参考其提供的书面报告，即参考被调查对象的以下情况：一、家庭情况（成员构成、教育、工作、经济状况等）；二、本人情况（身体状态、有无前科、脱保记录等）；三、案发前后的表现（有无道歉认错、积极赔偿、达成谅解等情节）；四、犯罪行为的社会影响（有无造成恶劣的社会影响，群众反应等），分析和揭示出可能支配他们继续犯罪或者妨碍诉讼程序顺利进行的因素。根据司法现状，笔者认为由社区矫正机构进行业务指导和管理具有诸多优势，首先，该机关及其工作人员根植于社区，对社区内的人员比较熟悉，由其开展社会调查具有其他机关无法比拟的优势；其次，该机关作为独立于案件之外的第三方，由其开展社会调查更能体现客观公正；第三，司法矫正机关已经形成比较完备的基层组织网络，对取保候审，以及缓刑、暂予监外执行等工作都有参与，由其开展社会调查也便于后期工作的开展；第四，该机关人员具备一定的法律、司法知识和行政职权，具备社会调查的基本条件。
（二）建立审前羁押审查制度的配套衔接机制
1.完善羁押替代措施。第一，对于罪行轻微并且认罪态度好，没有不良记录，社会调查显示有稳定社会关系、评价较好的犯罪嫌疑人、被告人可以适用具结取保的自我担保方式。第二，应当对保证人建立考察制度。可以由司法机关来选定合适保证人，使保证人能真正履行保证义务。针对外地涉罪人员取保候审的适用，保证人范围还可以引入法人或者其他团体。第三，将保证人保证责任具体化。明确规定保证责任的履行方式、监督内容、与执行机关的衔接配合方式等，防止保证义务的履行流于形式。同时，将保证人的义务与经济利益、行政及刑事处罚相挂钩，加强对保证人的约束，以督促保证人积极履行义务。第四，探索异地执行，建立合作机制。由于涉罪外来人员主要的社会关系在户籍地，由户籍地派出所执行更能保证犯罪嫌疑人正常的生活，也有利于遵守取保候审规定。可以尝试建立取保候审跨地域合作机制，通过签订异地合作协议，委托户籍所在派出所执行取保候审，保障涉罪外来人员取保候审措施的有效执行。
2.建立全社会覆盖式的动态监管格局。由于我国没有规定对犯罪嫌疑人违反非羁押措施的惩戒方式，只是要求依法收监，即使逃跑也只是成为一个衡量悔罪态度的因素，保证人在未履行保证义务时也仅仅是承担一部分的经济惩罚，因此监控难度很大。目前，取保候审监控机关主要是犯罪嫌疑人、被告人居住地的派出所，但派出所职责众多，根本没有足够的警力来实时管控。所以，我们可以整合和调动社会力量，建立覆盖全社会各阶层的动态监管格局：一是在公安机关内部设立专门科室，负责非羁押候审的监管，强化专职监管力度，与社区联系最密切的警务室实现全覆盖电子监控和数据联网；二是建立有犯罪嫌疑人、被告人的单位、学校、亲友、社区参加的帮教组织，负责帮助和监督犯罪嫌疑人遵守非羁押措施，防止发生影响诉讼顺利进行，妨碍司法侦查情形，并与警务人员密切联系，及时处置；三是建立全国性的非羁押犯罪嫌疑人个人资料数据库对并其进行电子管控。借鉴欧美等发达国家的做法，通过设立保释旅馆、保释情报组织、保释服务机构、建立银行电子系统，电子手镯佩戴等方式对保释者进行很好的监控。
3.加大对违反非羁押措施规定的惩罚力度。首先，加强对被取保候审、监视居住人员的监管，防止串供、妨害作证或逃跑等妨害诉讼的行为发生。其次，一旦发现有脱逃不到案等情况的，应当撤销取保候审、监视居住，及时变更强制措施，并可以视具体情况予以没收保证金、罚款等处罚。情节严重的可以不适用缓刑；建议对被取保候审人逃保情节严重的行为设立逃保罪，与原犯罪行实行数罪并罚等。最后，对于威胁证人作证、翻供、串供等行为可直接以妨害司法罪追究刑事责任。严格规定犯罪嫌疑人、被告人的监护人和监管单位监管义务，督促其更好地遵守相关义务，从而有效防止不能及时到案和脱逃情况的发生。
4.建立健全科学预警、考评机制。要解决非羁押案件处理周期长的问题，一是要强化检察机关内部案件管理，强化案件台账制度。对每一个非羁押案件的收案日期、嫌疑人采取强制措施的时间等进行统计，并建立案件到期预警机制，及时提醒案件承办人。同时建立相应的非羁押案件办理考评办法，结合非羁押案件办理情况进行考核，促进办案干警对该类案件重视；二是加强非羁押案件外部监督，按照检务公开工作规定，将应该公开的非羁押案件办理时间、承办人等全部公开，主动接受人大代表、政协委员及社会各界群众的监督，从而提高办案人员的工作积极性；三是要合理配置公诉干警，修改后刑诉法实施后，公诉部门工作量相应增大，应加大公诉干警人员配置，加强公诉技能培训，提升公诉工作效率。
（三）监督制衡与救济途径
立法的框架采取了一种有利于更严厉的强制措施的模式。刑事诉讼法将对有证据证明有犯罪事实作为事实前提，将可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人作为行为的严重程度的表征，将采取取保候审尚不足以防止发生的五种情形作为危险性的标准，共同构成了相对轻刑案件应当逮捕的条件。这种条件要求司法机关找到足够的证据证明其存在，而不是没有证据就证明其不存在。只有特别的理由，才可以采用更轻的措施，也即监视居住和取保候审；而不是相反，只有更特殊的理由，才能适用逮捕。在如此严厉的立法框架下又未规定未决羁押的“程序性制裁”，即司法人员违反法律关于羁押理由、期限，等规定所要承受的程序性法律后果，一般为直接宣告该羁押行为无效，并导致被羁押者不再承担因此所导致的直接法律后果，也通过宣告无效的方式来追究程序性违法者的法律责任。
笔者认为可以一方面通过对失信者的惩罚和对滥权者的问责，来促使非羁押诉讼制度的良性循环。例如可以要求公检法在办理非羁押诉讼案件时，严禁滥用职权、徇私枉法、严重不负责和违法行为，对造成严重后果的，依法追究责任，也可以进一步明确采取非羁押措施的犯罪嫌疑人教育管理部门，制定相关法律法规，明确工作流程，确保非羁押有管理，对没有遵守非羁押诉讼制度的犯罪嫌疑人和被告人予以严惩和实时监控。另一方面应当同时加入程序性制裁设计，建立一种强制羁押行为以及由此导致的直接法律后果无效的制裁行为，并通过程序设计直接的将接受“程序性制裁”后的案件导入非羁押诉讼这个制度，比单纯惩罚违法实施未决羁押的国家专门机关的工作人员的制裁措施在保障被追诉者人权方面更具有积极的救济意义。
结语
当下我国刑事案件总量和非羁押案件数量均呈持续上升趋势，这迫切要求司法人员牢固树立人权保障理念，改变“构罪即捕”的办案模式。目前我国羁押案件总量仍在高位运行，羁押率仍然比较高，羁押必要性审查并未发挥预期的功能。在认罪认罚从宽制度实施的大背景下，降低羁押率乃大势所趋。当务之急是通过构建与速裁程序相匹配的非羁押诉讼机制，程序上体现从快从宽。非羁押诉讼事关一国人权保障的水平，进一步扩大非羁押措施的适用，有效降低审前羁押率，仍是当前和今后一个时期司法改革的重点任务。
【参考文献】
[1]蒋剑华.《对非羁押诉讼工作的分析与思考》[A].《商丘师范学院学报》，2014(5)
[2]黄孝伟.《未成年人非羁押诉讼程序探析》[A].载《长江大学学报：社会科学版》，2016年（9)
[3]郭冰.羁押必要性审查制度实践运行审视.中国刑事法杂志，2016(2)
[4]关振海.捕后羁押必要性审查的基层实践.国家检察官学院学报，2013(6)
[5]金志强，王智.非羁押性强制措施适用研究.法制博览，2016(4)
[6]左卫民.《侦查中的取保候审—―基于实证的功能分析》.《中外法学》，2007(3)
[7]许夏伟.我国审前羁押制度及其完善，华侨大学硕士论文， 2011
[8]王贞会.《羁押替代性措施改革与完善》.中国人民公安大学出版社2012年版
[9]史立梅.《刑事诉讼审前羁押替代措施研究》.中国政法大学出版社2015年版
